[디지털데일리 김문기 기자] “6공의 특혜로 SK가 이동통신을 품었다?”

최근 최태원 SK그룹 회장과 노소영 아트센터 나비 관장의 이혼소송 2심 재판부의 판결이 세간의 이목을 집중시키고 있다. 노태우 전 대통령의 도움을 받아 이동통신 사업에 진출할 수 있었으며, 또 300억원의 자금이 유입됐고 이 자금 중 일부가 이동통신사업 진출에 사용된 것이라 추정하기도 했다. 당시 정부가 전기통신사업법을 개정해 SK가 이통신신 사업을 받을 수 있도록 대기업의 지분을 제한해 기울어진 운동장을 만들어줬다고 적시했다. 말 그대로 특혜로 시작돼 성장한 기업이라는 의미다.

다만, 이같은 내용을 파악하기 위해서는 그 당시의 상황을 좀 더 면밀하게 돌아볼 필요가 있다.

'유비무환'…10여년간 준비했던 정보통신 사업

선경은 꽤 이전부터 정보통신 사업 진출을 추진했다.

선경그룹(현 SK)은 1980년 11월 대한석유공사를 인수하고 다음 단계로의 진화를 위해 장기경영을 목표로 ‘정보통신사업’을 낙점했다. 이 때는 체신부가 한국전기통신공사(현 KT)를 공사화하기 이전 시점이다. 이후 1984년 1월 미주 경영기획실에 텔레커뮤니케이션팀을 발족시켰다. US셀룰러에 100만달러를 투자하고 선경 직원 50명을 파견해 훈련을 시작했다. 당시 미국은 이동통신에 대한 독점화를 해제하고 경쟁체제를 도입하던 시기였다. 국내 열악한 정보통신 기술 습득에 매진하기에 중요한 시점이었다.

이후 1989년 미국 뉴저지 주에 현지법인인 유크로닉스를 설립했다. 국내는 유공과 함께 독자 추진하던 정보통신 관련 사업팀을 그룹차원에서 경영기획실 산하 사업개발팀에 통합시켰다. 1990년 5월 선경정보시스템을 세우고 같은해 10월 YC&C를 출범시켰다. 이같은 훈련을 거쳐 마침내 1991년 4월 국내 선경텔레콤(대한텔레콤 전신)을 설립하기에 이르렀다.

1992년 1월 신년사에 나선 고 최종현 SK그룹 회장은 “우리가 진출하고자 하는 정보통신사업은 SKMS와 SUPEX를 추구하는 선경으로서는 도전할만한 가치가 있는 사업영역이라고 확신했다”고 강조하기도 했다.

이후 정부가 통신사업구조조정안을 내놓고 제2이동통신사업자를 선정하겠다고 발표하자 SK그룹은 발 빠르게 움직였다. 이미 선경텔레콤으로 역량을 집중시킨 상태였기 때문에 이를 전신으로 별도 회사인 대한텔레콤을 설립하고 컨소시엄 구성에 나섰다. 선경텔레콤과 유공해운을 겸임하고 있는 손길승 SK그룹경영기획실장이 총괄로 임명됐으며, 한국전력과 럭키금성(현 LG), 미국 GTE, 영국 보다폰, 홍콩 허치슨이 컨소시엄에 합류했다.

선진국발 수직계열화 독점 폐해…정보통신 경쟁원리 도입 추세

정부가 대기업의 지분 제한으로 기울어진 운동장을 조성했다는 내용 역시도 당시 상황을 살펴봐야 한다.

앞서 1984년 미국은 유선전화 시장에서 독점적 지위를 가진 AT&T에 대한 분할 이슈가 불거졌다. AT&T는 유선전화뿐만 아니라 시외전화와 통신장비 생산까지 수직계열화된 상태. 시장의 90% 가까이 점유하고 있었다. 하지만 미국 정부는 이같은 독점화가 기술 발전을 저해하고 소비자 후생을 해칠수도 있다는 판단에 경쟁을 통해 독점을 막고 긍정적 효과를 보겠다고 판단했다. 또한 이러한 미국의 판단은 영국과 일본 등에도 큰 영향을 미쳤다.

우리나라 역시 마찬가지였다. 앞서 1980년 체신부는 관료적이고 규제적 체계 내에서 빠르게 진화 발전하는 통신기술을 따라 잡을 수 없다고 판단, 전무국 등 산하 통신사업조직을 따로 떼어내 1981년 ‘한국전기통신공사(현 KT)’를 발족시켰다. 1982년에는 데이터통신 육성추진계획을 수립해 ‘한국데이터통신주식회사(현 LGU+)’ 설립을 도왔다. 또한 무선통신과 차량전화를 전담할 수 있는 회사의 필요성에 따라 1984년 한국이동통신서비스(현 SKT)가 독립한 상태였다.

다만, 당시 전기통신업계는 외부적으로 통신시장 개방이라는 강대국들의 압박을 버텨야 했다. 특히 1986년 9월 창설된 우루과이 라운드(RU)는 시장개방 압력이 보다 거세지는 계기가 됐다. 협상 범위에도 통신서비스 분야가 주요 쟁점으로 부상했다. 대응을 위해서는 우리나라 정보통신 기술의 자립성을 키워야 하는 상황이었다.

이에 따라 체신부는 1987년 전기통신사업을 영역별로 분리해 전문 육성하기로 결정했다. 이동통신 자립 육성 방안이 본격적으로 논의된 때다. 이어, 1988년 한국이동통신이 공중전기통신사업자로 거듭나면서 경쟁의 초기 바탕을 마련했다. 또한 한국이동통신은 당시 의존도가 높은 외국장비에 대해서는 경쟁입찰제를 도입하고 장비 국산화를 위해 삼성전자와 손을 잡았다. 이같은 움직임은 당시 외산장비의 주도권을 우리나라 이동통신사로 넘어오게 한 결정적 결과였다.

여기에 체신부는 1990년 ‘통신사업 구조조정’을 통해 음성전화를 이용한 통신과 네트워크를 활용한 데이터 통신, 무선 기반의 이동통신을 각각 영위하고 있는 한국전기통신공사와 한국데이터통신, 한국이동통신의 독점 구조를 깨고 경쟁원리를 도입하고자 했다.

우선적으로 유선/시외/국제 전화와 데이터통신 분야를 경쟁시켰다. 한국전기통신공사는 데이터 통신을, 한국데이터통신은 시외/국제 전화 사업을 전개했다. 명패를 한국통신과 데이콤으로 바꾼 두 기업의 경쟁을 치열하게 전개됐다. 이를 통해 소비자 후생이 증대됐음은 당연지사다.

다음 단계는 공중전기통신사업, 즉 이동통신분야였다. 경쟁원리 도입을 위해 제2이동통신사업자 선정이 필요했다.

다만, 체신부는 이동통신 서비스가 대기업 수직계열화에 희생되지 않아야 한다고 판단했다. 미국을 비롯한 선진국들이 이미 경쟁원리 도입을 위해 수평적 정책방향을 고수하고 있는 상황이었다. 이미 체신부는 독립 공사화한 한국통신마저도 수직계열화를 견제해 한국이동통신을 분리하고, 데이콤과 경쟁할 수 있게 판을 바꿔놓은 상태였다. 정책의 일관성을 지킬 필요가 있었다.

체신부는 수직계열화를 막기 위한 대안으로 장비 제조사 대상의 지분 제한에 나섰다. 당시 통신장비 제조사는 삼성과 현대, 대우, 럭키금성 등 국내 빅4라 불린 재벌기업들이었다. ‘경쟁체제 도입’하겠다고 했으나 대기업 참여가 이뤄진다면 경쟁 목적을 잃고 독점화가 강화될 수 있다는 게 체신부의 판단이었다.

또한 외산장비에 의존도가 큰 이동통신의 앞날을 위해서라도 장비 제조사의 수출 역량을 키워야하는 시기였다. 앞서 한국이통동신이 수의경쟁입찰을 도입해 국산화에 일조하고, 외산장비업체의 독점 효력을 낮춘 사례는 이미 유선시장에서도 전개되고 있었다.

정부부처간 심각한 갈등상황, 특혜 자리 있었을까

통신사업 구조조정은 치열한 연구 끝에 내린 결론이다. 게다가 그 과정 속에서 정부부처간 심각한 갈등 상황에 직면하기도 했다. 특혜라고 한다면 기업은 별개로 미뤄둔다하더라도 부처간 충돌은 있기 어렵다.

통수권자의 특혜가 성립되기 위해서는 임기내 핵심 절차가 마무리돼야 한다. 하지만 체신부와 달리 당시 상공부(현 산업통신자원부)는 무역수지 적자폭 확대와 개선을 앞세워 제2이동통신사업 도입을 연기해야 한다고 주장했다. 이같은 주장에 경제기획원(현 기획재정부)까지 가세했다.

부처간 힘의 정도가 다르다고 표현할 수는 없으나 경제기획원, 상공부와 대적하는 체신부가 작아보일 수밖에 없었다. 경제기획원과 상공부는 무선통신 기기분야에서 10% 수준의 낮은 국산화율로 인해 국산화를 위한 충분한 시간이 필요하다고 목소리를 높였다.

체신부는 국내 이동통신 기기 수요가 매년 2배 이상 급증하고 있어 기존 설비로는 조만간 포화상태에 놓일 것이라 진단했다. 이동전화로 활용하는 주파수도 한국이동통신이 독점하고 있었다. 제2이통사 선정을 미룬 상태에서 포화에 이르게 된다면 또 다시 가용 주파수를 한국이동통신에 넘겨줘야 하고, 이같은 상황은 독점화를 더 강화시키는 결과를 초래한다고 설명했다. 무엇보다 경쟁원리 도입을 위해 3년 이상을 각고의 노력을 기울인 체신부로서는 하루아침에 손바닥 뒤집듯 정책방향을 바꿀 수 없었다.

부처간 갈등은 쉽게 해결되지 않았다. 양측은 한발도 물러설 기미가 없었다. 결국 이같은 부처간 갈등은 3개월이 지난 1992년 3월 25일 관계부처장관회의를 통해 가까스로 봉합됐다. 사업자 선정 공모 로드맵 또한 계획보다 2개월이나 지나 있는 시점이었다.

'공정성' 앞세운 민관 사업자 선정에 정치권이 “승복 어렵다”

1992년 4월 14일. 제2이통신사업자 신규허가 신청공고가 나간 이례로 체신부는 공정성에 만전을 기했다. 심사를 진행할 통신위원회 역시도 공정성을 가장 앞세웠다. 각 컨소시엄의 질문에도 성실히 답했다. 일례로 컨소시엄이 체신부에 제출한 질문은 1개월도 채 되지 않아 답변이 전달됐는데, 그 분량이 무려 134쪽에 달할만큼 적극적으로 나섰다.

심사 책임자 역시도 국민들이 거듭 납득할 수 있도록 공정하게 처리하겠다고 밝히며, 심사중점 사안들도 공개했다. 실제 심사기간동안 심사위원들은 동일 장소에서 각각 합숙에 돌입했다. 통신정책실장을 단장으로 통신정책심의관을 부단장으로 자격심사와 심사평가, 심사평가지원반 등 3개 반으로 구성하고 서류의 법적인 문제 등을 점검했다. 필요하다면 법제처와 법무부 등 관계 기관에 협조를 요청했다.

자격심사반은 35명으로 7개 조로 나뉘어 심사를 진행했다. 심사평가반은 계량심사평가반과 비계량심사평가반으로 구분했다. 계량평가는 당시 휴대용 저장장치를 이용했다. 비계량평가는 주관적 평가이기에 대학교수나 전문가 등이 참여했다.

1차 심사 기준은 주주구성의 적정성과 주주의 재무상태건전성, 자금조달능력, 설비투자계획의 적정성, 수용충족도, 이용자 보호 수단의 적정성, 서비스 구성 원가, 요금 수준의 적정성, 서비스품질과 운용기술의 우수성 등을 평가하기로 했다.

같은해 7월 29일 1차 발표에 생존한 컨소시엄은 대한텔레콤과 신세기통신, 제2이동통신으로 결정됐다. 대한텔레콤은 총점 8127점으로 1위, 코오롱은 7783점으로 2위, 신세기통신은 7711점으로 3등을 기록했다.

비록 1차 심사결과였으나 파장은 컸다. 문제는 정보통신 사업 경쟁력을 높이고자 추진됐던 정책이 급속하게 정치화됐다는 것. 특히, 차기 유력한 여당 대통령 후보인 김영삼 민자당 대표는 기회가 있을 때마다 제2이동통신사업 연기론을 건의했다.

8월 3일부터 시작된 2차 심사는 1차 결과를 반영하지 않기로 했다. 이후 같은달 20일 체신부는 최종적으로 대한텔레콤이 선정됐다고 발표했다. 심사결과는 대한텔레콤 8388점. 신세기이동통신 7496점, 제2이동통신 7099점 순으로 1위가 압도적인 점수를 받아냈다.

그럼에도 불구하고 정치적 외풍은 더 커졌다. 여당인 민자당은 ‘6공 최대의 정경유착’이라고 결론 내렸다. 김영삼 민자당 대표도 반대의사를 공론화했다. 고위당직자회의를 긴급 소집한 김 대표는 노태우 전 대통령과의 청와대 주례회동에서도 승복하기 어렵다는 의사를 전달한 것으로 알려졌다. 특혜 논란 여파에 야당인 민주당도 가세했다. 김대중 민주당 대표는 사업자 선정이 무리했다고 발표했다. 정주영 국민당 대표도 유감과 함께 백지화를 주장했다.

난감한 쪽은 당시 심사를 진행한 체신부와 심사위였다. 송언종 체신부 장관은 의연했다. 객관적이고 공정하게 심사한 이상 친인척 관계는 아무 문제가 될 것이 없다고 설명했다. 대학입시에서 총장 아들이 응시했을 경우 실력이 부족하다면 합격시키는 일이 없어야 하지만 반대로 실력이 뛰어난데도 불합격시키는 일 또한 없어야 한다고 강조했다.

체신부도 이번 선정이 심사기준 등 허가신청서에 상세히 공개돼 있으며, 세간에서 지적하는 선경에 유리한 평가기준 등은 사실이 아니라고 강조했다. 허가업무 추진 중에 최종현 선경그룹 회장을 만난 적도 없으며, 심사 결과를 사전에 청와대에 보고 못했다고 선을 그었다.

청와대도 특혜 논란에 대해 ‘공정한 심사결과’를 강조하고 나섰다. 여야 합의로 전기통신기본법을 제정했고 그에 따라 사업자를 선정했으며, 김영삼 민자당 대표와 야권의 우려를 인정하면서도 한 점의 의혹이라고 있다면 정부가 이렇게 당당할 수 없다고 확언했다.

심사평가 위원들은 심사과정에서 외압은 없었다고 토로했다. 자신이 맡은 부분 외에 다른 심사위원들이 평가한 점수 등 전체 심사과정 역시 알 수 없었으며, 심사평가과정에서 의혹을 사지 않도록 신중했다고 회고했다. 모두가 ‘소신 심사’를 주장했다.

정치가 경제를 압도했다…쌓여가는 불신 조장

대한텔레콤의 제2이동통신 사업권 포기는 정치가 경제를 압도할 수 있다는 것을 보여준 중요한 사건이다.

3년 넘게 이 과정을 준비했던 체신부뿐만 아니라 심사를 진행한 심사위원, 대통령을 포함한 청와대와 SK그룹 모두가 특혜 의혹에 대해 전면 부인했으나 정치권의 의심은 날로 커져갔다. 민자당은 당정 갈등 해소를 위해 SK가 스스로 사업권을 내려놔야 한다고 주장했으며, 야권은 정부 결정을 백지화해야 한다고 으름장을 놨다. 게다가 자진반납이 첫 언급된 곳은 당사자나 이해관계가 얽힌 누구도 아닌 언론으로부터 시작됐다.

정치가 경제를 압도했다는 지적은 제2이동통신사 선정 포기가 불러올 파급효과를 살펴보면 알 수 있다.

우선 체신부다. 체신부는 1980년대 말부터 정보통신 구조조정에 나섰다. 경쟁 원리를 도입하기 위해서였다. 3년 넘게 준비한 정책이 하루 아침에 무너지는 광경을 지켜봐야 했다. 한번 결정된 행정조치가 정치권의 압력과 여론에 밀려 뒤집힌다면 ‘전대미문의 해프닝’으로 기록될 순간이었다. 정부 공신력 실추는 물론 다시 치뤄야 하는 재선정에 따른 부담도 가중된다. 어느 공무원이 소신을 갖고 일할 수 있을지도 모를 일이다.

전국경제인연합회(전경련)도 사정은 마찬가지였다. 정치 논리가 경제를 지배하는 사례가 발생한다면 기업이 정부 정책을 신뢰하지 못하는 불신에 빠질 수 있다. 당시 경부고속전철과 LNG 3호선, 영종도 개발사업 등 굵직한 현안들이 민관 협력에 따라 진행 중이었다. 누가 또 정치적 논리에 희생될지 불 보듯 뻔했다.

당사자인 SK도 쉽지 않았다. 컨소시엄 자체가 대한텔레콤 단독으로 진행된 사안이 아니었다. 당시 컨소시엄은 특정 기업이 33%의 지분을 넘지 않아야 한다는 제한 조건이 마련돼 있었다. SK의 유공 지분은 31%, 나머지는 파트너들의 몫이었다. 가장 큰 문제는 해외 사업자들이 이같은 상황을 이해할 수 있을지였다. 미국 GTE 10%, 영국 보다폰 6%, 홍콩 허치슨이 4% 지분을 투자한 국제 컨소시엄으로, 이들은 정당한 심사를 통해 통과한 사업권을 정치적 논리로 내놔야 한다는 논리를 납득하기 어려웠다.

게다가 사업권 반납 절차도 넘어야할 숙제였다. 체신부가 ‘백지화’를 선언한다면 정부 공신력 실추는 물론이거니와 국가적 망신도 감내해야 한다. 특히 시비 논란을 인정하게 되는 모양새로 비췰 수 있다. SK가 ‘자진반납’을 한다면, 컨소시엄에 참가한 업체들을 설득해야 한다. 그간 투입했던 비용과 노력도 물거품화된다. 실제로 이같은 소식이 전해지자 컨소시엄에 참여한 해외기업들은 피해보상계약 위반 위약금 청구 소송과 손해배상을 청구하겠다고 으름장을 놨다.